BOB博鱼·(Boyu)中国官方网站-BoyuSPORT_三网融合的利益冲突、对应策略的路径创新

发布时间：2024-10-20 丨 浏览次数：

自2010年1月国务院常务会议具体三网融合的时间表以及2010年7月开始月试点以来，三网融合工作有数部分实质性进展，三网融合第二批试点城市名单也于2011年12月31日发布，三网融合的总体发展方向和改革重点已获得基本共识。但是，从一年多的试点工作来看，三网融合工作前进更为较慢，多个城市及地区的广电部门和电信企业都经常出现利益冲突现象。

其根本原因，依然是涉及部门和行业对既有利益不愿退出。三网融合是新的生产力变革，必定牵涉到到监管体制等上层建筑[1]。如果产业规制问题得到解决问题，三网融合工作前进较慢甚至陷于衰退的现象可能会现身。

产业规制不谋而合本质，是在市场中通过政治强制力的制度决定构建建构租金和分配租金的过程，这种社会资源的再行分配过程，必定受到利益集团的影响[2]。探究我国三网融合进程较慢的制约因素，特别是在是与利益集团涉及的非市场因素，对于研究并完备基于产业融合的规制重构理论有十分典型的案例意义；同时电信业作为我国体制改革更为顺利和市场化程度较高的传统垄断行业之一，在与广电业融合的过程中，能否贯彻实践中顶层设计理念从而解决问题规制重构中的利益冲突问题为其他行业发展及产业融合带给糅合意义和产生示范作用也将沦为学界注目的最重要问题。

一、三网融合的制约瓶颈：利益集团与监管者的博弈论困局改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，我国传统的垄断性公共事业皆展开了有所不同程度的市场化改革和监管体制改革，新的利益集团也在大大分解。但是，电信业和广电业分离出来发展的状态仍然持续到了今天，导致现有的分业监管格局。

可以说道，我国三网融合工作前进较慢的根本原因是利益集团的博弈论与监管体制导致的。每个利益集团可以利用自己所不具备的讨价还价的机会、手段与能力展开市场竞争，甚至部分利益主体可以利用国家颁发的独占权利，在资源与利益分配中占有不利或者支配地位，将一部分本应当归属于其他利益集团的利益或者公共利益移往到自己手中。三网融合工作的前进对各个利益主体来说都是一次利益格局重新分配的机会，在此过程中，不论是在政府层面还是市场层面，各个利益集团一定会再次发生大量的博弈论不道德。要理解利益集团的博弈论不道德，首先应当理解各利益主体的优势资源与利益表达意见。

(一)电信产业和广电产业的市场化程度以及发展程度有所不同自20世纪90年代以来，我国电信产业经历了三次大的结构重组，已基本已完成市场化改革，在语音通信市场和数据通信市场都构成了竞争更为充份的市场格局。经过将近二十年的市场化改革，电信运营商累积了比较非常丰富的市场运营、竞争和网络建设与管理经验。而广电业由于其类似的政治性和社会性，仍然保持着严苛的政府运营和监管体制。

广电产业长年享有区域独家独占的地位，政企不分、条块分割等现象更为相当严重，尚不国家级的有线网络公司对广电业网络资产展开统一管理。因此，在三网融合过程中，涉及企业的市场成熟期程度有较小差异，市场的力量还无法充分发挥。(二)涉及市场主体不存在各自的利益表达意见三网融合的过程牵涉到多家电信运营商、各地广电运营商和涉及软硬件提供商等市场主体。

我国电信业经过多次市场化改革和重组之后构成中国电信、中国移动和中国联通三大电信网络运营商，它们都享有全国性的相同电话网络和移动电话网络以及宽带网络，都需要获取语音服务以及数据服务，但不具备获取电视视频服务的网络基础和运营牌照。而有线电视网络则主要由集中在全国各地的广电运营商所经营，主要获取电视视频服务，但不具备获取双向通信的语音服务和数据服务的网络基础和运营牌照。在当前的市场竞争格局中，电信运营商和广电运营商的竞争主要反映在宽带基础设施、网络掌控平台和服务模式等方面，就各自优势来言，电信运营商享有互联网宽带出口和IDC(互联网数据中心)资源而广电部门则享有内容制作与播控权。

双方都把自己所享有的独占资源视为核心优势，皆想要在保持各自核心业务不被对方染指的前提下掌控更好的优势资源，如表格1(闻下页)右图。三网融合将给广电产业，尤其是广电的有线网络带给相当大的压力，对其产业利益构成较强的冲击；忽略，电信产业则把三网融合看作是扩展业务和市场、减少收益的绝佳机遇，因此，三网融合带给的产业利益冲突是其进程艰苦而交错的显然所在[3]。(三)行业监管者确保部门利益以及职责有所差异三网融合工作牵涉到多个政府机构如工信部、发改委、国家广电总局、国资委、中宣部以及地方广电部门和各地通信管理局等，各个部门的职责不尽相同但却有所交叉，如表格2右图。广电系统归属于宣传部门，按照事业单位体制运作，其管理现状为条块结合、以块居多的双重领导结构；电信系统则归属于产业部门，按照企业体制运作，其管理层面的基本特征展现出为以工信部为监管核心，集中于、横向的模式。

电信监管部门和广电部门在互联网宽带接入业务、IDC业务、IPTV业务等方面，都有各自部门的规章制度与行政管理规范。因此，在三网融合工作前进过程中，部门利益使得双方都不不愿退出自己固有的监管权力，这种利益冲突使得这项工作陷入困境。同时广电总局肩负内容监管的职责，使得三网融合的监管体制改革更为简单脆弱。由此看来，监管体制的改革应当有更加高层次的规划与设计，对涉及许可工作和权力抗衡机制应当有更加明晰不切实际的构架与实行。

二、基于利益冲突视角的三网融合体制改革的路径自由选择利益集团不道德的影响以及利益集团实力的不平衡给社会福利带给的净损失等负效应沦为了经济学重点注目的内容[4]。在我国三网融合体制改革中，各方利益主体的利益冲突使得这项改革工作展开更为较慢，在一定程度上伤害了公共利益。如果要把利益冲突掌控在合理范围之内，必须进行改革手段的自由选择和顶层的制度决定。

对照我国对三网融合体制改革的阶段性的目标决定(闻表格3)，可以从市场运营和政府监管两个层面探究掌控利益冲突的路径自由选择。从市场层面来看，广电运营商和电信运营商都掌控核心资源，都有各自的利益表达意见。

政府所必须做到的就是将这种利益表达意见变为长时间的市场博弈论。不受过去传统管理体制束缚和技术手段容许，双方没开始展开长时间的市场竞争与合作，从而陷于博弈论的困局。只不过对于双方运营商来说，三网融合的实际内涵已不是合一而是趋同，并不不存在行业并吞的情况，而是广电业和电信业在宽带技术和业务上的大大趋同为原本并存的产业在新的环境下的竞争与合作奠下了扎实的基础。

就三网融合目前的情况来看，明确的路径自由选择就是培育成熟期的市场主体，积极开展双向转入试点，希望仅有业务竞争(闻表格4，下页)。在市场运营体制改革初期，可以按照国际惯例，使用不平面管制的手段，对广电企业展开扶植以保持市场格局和利益的平衡。从政府监管层面来看，部门利益的制约早已沦为三网融合工作体制改革的仅次于阻力(张昕竹，2011)。政府欲求性的部门利益收缩以及部门利益博弈论的不存在很有可能造成公共利益的缺陷和资源的浪费。

如果集团利益和部门利益最大化沦为公共决策的关键影响因素，公共行政权力和公共利益将遭更为相当严重的伤害。三网融合工作某种程度受到强势利益集团和部门利益的制约。从目前来看，工信部、广电总局、国资委、发改委和地方政府等皆不存在自身的利益表达意见和策略自由选择。

根据英美等发达国家的融合监管经验，可以把牵涉到电信业和广电产业的网络运营与监管权、内容播控权、软硬件标准权、市场准入等事权整合在一起，在一个部门之下来决策，可以增加博弈论和谈判成本，很快推展产业的融合(闻表格5)。从中长期来看，我国应当逐步创建起创建适应环境三网融合的体制机制和构成职责明晰、协商流畅、决策科学、管理高效的新型监管体系。针对三网融合监管体制的现阶段改革路径，张昕竹(2011)指出，更进一步前进三网融合必须首先解决问题顶层设计问题，特别强调改革的领导力问题。

第一，侧重宏观战略规划与设计。顶层设计在原先系统工程习中的概念就是自高端开始的总体设想和设计[5]。

就我国三网融合现状来说，有数具体的时间表和任务目标，但总体框架和近期实行步骤之间的对立还须要更进一步解决问题。对于规制重构来说，不应反映的是一种整体思维，即所有的任务决定都指向最后战略目标，需要扫除既得利益者的阻碍，减缓推展体制改革，全面实现三网融合发展。

第二，改革路径自上而下。顶层设计特别强调的改革路径自上而下，并不是说道凭空设想，而是对实践经验和理论研究的凝练与提高，是一种理性总结。对于产业融合的规制重构问题，不应着重强调执行力，将顶层设计的蓝图实施于实际工作，自上而下推展监管体制改革。三、产业融合背景下的规制重构理论与模式特征(一)融合背景下规制重构的定义、目标与任务20世纪90年代曾在世界范围内引发过公共事业私有化和市场化的规制重构浪潮。

当时的规制重构并不是新的规制或者其本身的演化，而是通过必须的制度改革来构建放开经济性规制和对社会性规制及行政规制的再行规制的混合(陈富良等，2010)。如今规制重构的概念早已有所变化，在技术融合和产业融合的背景下，政府固有的管制框架早已显得不完备，与市场的运营机制早已不协商，之前固有的分业监管体制造成利益集团反感的利益冲突不道德沦为体制改革和市场发展的仅次于阻力。

此时如果需要根据资源配置线性规划原则和交易成本最小化原则，对政府规制进行改革如通过管制机构修复、增强管制管理、管制政策和法律的制订等手段使得政府监管体制与市场运营再度超过互相适应环境，就已完成了规制重构。技术的融合将造成企业运营模式的转变，技术供给和市场需求将从两方面转变产业的边界和属性，适当的基于原先产业属性创建的监管体制也不应随之而转变。当技术融合和新的业务不断涌现的时候，规制重构就沦为影响市场发展的关键因素。此时中央政府的政策将大大前进技术融合和业务创意，同时技术融合和业务创意也终将推展监管体制进行改革，构成互相适应环境的格局。

这一关系能用图一(闻下页)回应。规制重构不同于市场的增量式改革，不属于帕累托改良。在融合背景下，无法在不看清原先的部门利益的条件下推展改革，因此无论是减缓法律、改革监管机构、管制管理还是希望竞争都必须利用顶层设计，都应当侧重掌控利益冲突和保持权利抗衡。积极开展实际的规制重构工作，必需统筹兼顾，建构总体框架，奠定改革目标、任务和保障机制。

图一　技术融合、产业融合与规制重构的关系1.减缓法律工作汲取国外发达国家在传统独占事业中的改革经验，都是法律先行，再行依据法律在展开规制重构如调整管制机构、管制管理和产权改革等。涉及法律法规的创建需要使得市场参予主体构成具体的预期，增加不确定性，并且需要增加政府对市场的直接干预，使得各参予主体在法律的框架下公平竞争。在涉及法律工作中，对管制者的许可与权力抗衡的制度设计将沦为最重要内容。

2.推展监管机构调整政府不存在的前提是获取和维护公共利益。因此，政府在展开任何活动时都必需挣脱部门利益，通过机构调整可以增加博弈论成本和谈判成本，确保公共利益。随着产业管制大大放开的趋势，规制机构是设于政策主管部门之下还是设于立法机构之下将沦为影响权力抗衡的最重要因素。

3.完备管制管理规制者不存在欲求性，规制者的不道德目标在很多时候与公共利益不相符，这也是造成部门利益冲突相当严重的最重要原因之一。从我国目前的情况来看，规制者具有相当大的权利量裁权，强化对规制者的监管十分最重要。从目前来看，我们可以采行强化法律执法人员工作、培育消费者集团、决策程序透明化、增强规制允诺等手段已完成管制管理。4.希望市场竞争技术成熟期之后，市场将沦为产业发展的主要前进力量。

希望市场竞争放开管制根本就是我国涉及公共产业改革的最重要目标。充分发挥市场的起到，希望仅有业务性质的市场竞争，将各个企业的利益表达意见掌控在合理范围之内，使企业的逐利不道德沦为长时间的市场不道德。(二)产业融合背景下规制重构的保障机制建构与现实意义技术融合和产业融合彰显了规制重构新的含义。

在产业融合的背景下，面临新的市场环境我们必须建立相应的管制框架和实行有效地的管制政策，必须对规制重构的机制建构和现实意义更进一步的辩论。1.法律约束机制即以法律的形式对规制重构的诸原则，还包括管制职能区分、管制许可、管制程序及其半透明机制等作出明确规定，以确保管制的有效地实行和管制目标的最后构建，使管制权力及其实行有法可依，并尽量地增加管制的任意性，制约管制的机会主义不道德[6]。就目前来看，三网融合尚不全国性的法律法规，各监管机构都是依据本部门的管理条例行使权力，没具体的法律许可。

法律工作早已沦为体制改革迫在眉睫的任务。2.权力分配与抗衡机制在融合背景下，为有效地界定政府与管制机构的职能，构建有效地的管制管理结构决定，必需展开完备规制重构的权力分配与抗衡机制。

通过权力分配可以让多个机构同时享有管制和监督的权力，互相构成抗衡的局面。但是不会经常出现权利冲突和扯皮成本，目前我国三网融合工作前进较慢、部门利益冲突相当严重就有这方面的原因。

但是如果权力过分集中于，没构成抗衡的权力格局，则不会减少规制者的机会主义不道德和减少企业俘虏管制者的成本。有效地界定政府与管制机构的职能，完备权力分配和抗衡机制沦为规制重构的最重要目标。3.回避过度介入机制规制活动应该最大限度地将放开管制作为管制机构的工作目标和任务。

当前通信产业的大自然独占属性早已有所弱化[7]，适当的基于大自然独占属性的通信产业的严苛管制政策也就丧失了理论和现实依据。合理区分政府与市场的边界也是我们应当思维的最重要问题。通过削减管制者的权利量裁权和增加监管者对企业的直接干预，可以有效地增加管制者被俘虏的可能性和仅次于程度的充分发挥市场的资源配置起到，同时也可以增大寻租成本从而增加利益冲突。

4.独立性机制和专业性机制创建专业的享有具体法律地位的独立国家监管机构，不但是确保我国公共事业监管政策实行不具备专业性和法律效应的先导条件，而且也是产业融合工作成功前进的基础。按照国际通行的规则，管制机构不应向代表公众利益的立法机关负责管理而不是向政府部门负责管理；管制机构不应具备独立国家的财政来源，如国家财政拨款，以确保其运作的独立性，增加对其他部门的倚赖；管制机构受聘用具备经济科学知识和涉及技术科学知识的专业人士以及对监管部门工作人员供职独立性的约束，以减少政策的政治性，影响管制效率。四、基本结论与救赎所有的生产力变革都会带给生产关系的变革，而在变革当中，利益集团的博弈论将不会沦为改革的仅次于阻力。

研究三网融合所带给的产业规制重构问题，辩论基于顶层设计理念的规制重构理论，不利于总结实际经验，扫除既得利益的阻碍，减少改革告终的可能性。这里明确的结论与救赎有以下几点：(一)体制改革应当有坚毅的政治确保体制改革不是增量式改革，必定不会看清到一部分人的切身利益。因此，在改革目标早已奠定的情况下，改革领导者应当有不具备改革热情和改革领导力，并特别强调政治纪律作为改革的基本保障，拒绝自上而下不具备极力的执行力，从而推展改革展开。

政府体制改革不应以公共利益为出发点，协商各方利益，具体区分和严苛规范各部门和各级政府在体制改革中的责任和权利，完备监督体制。对三网融合来说，可以依赖有数的国家信息化建设领导小组，很快建构三网融合领导机构和工作机制，使之需要成功协商各个利益集团的利益和资源较慢推进改革。(二)融合监管是目前规制重构最不切实际的制度决定为适应环境技术融合和业务融合的趋势，增进产业和市场的发展，必须有一个统一的规制框架来解决问题部门各自为政的问题，突破部门利益的制约。

创建专业的享有具体法律地位的融合监管机构，不但是确保三网融合各项监管政策实行不具备专业性和法律效应的先导条件，而且也是确保监管机构需要公平公正的遵守监管职责的制度基础。随着体制改革不断深入，这种融合监管也合乎我国大部制改革的方向。(三)管制放开仍然是公共产业改革的方向特别强调顶层设计和政治确保，并不意味著展开规制重构不会不断扩大政府的职能和边界，而是指政府内部体制改革改变政府职能必须的条件和基础。

管制放开仍然是我国公共产业体制改革的方向，市场力量对配备资源的基础性起到应当更进一步充分发挥。对于三网融合工作来说，在合理区分政府与市场边界之后，市场主体的竞争与合作不道德不会自动再次发生，从而促成三网融合的全面实现。

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